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那狼容若
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[转帖]民国时期的县长,有多难做?
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那狼容若 于 2019/11/6 15:32:19 发布在 凯迪社区 > 猫眼看人
    民国时期的县长,有多难做?
    短史记腾讯新闻出品、谷雨工作室旗下栏目《短史记》,疑今察古,鉴往知来。

    文章来源: 于瀚|短史记(ID: tengxun_lishi)

  

    国民政府时期的县长任用,有考试和荐举两种途径。

    两条路,都不容易。

    考试的实际录用率非常低,即便被录用,也很难有出路。

    北洋时代军阀割据,不受中央政府约束,县缺成了大小军阀们奖赏部属或赠送亲友的礼物,副官马弁当县长者比比皆是。

    国民政府成立后,几度立法,力图将县长任用纳入正轨。其中最重要的方式,就是通过考试遴选县长。但要想通过县长考试,并不容易。

    首先,县长考试举行的次数非常少。1928-1929两年间,湖广和东南各省先后举行过一到三次县长考试,共录取1300余人。此后直到抗战结束,除极少数省区举行过一两次外,多数省区没有再进行过县长考试。

    其次,考试竞争非常激烈。1928年广西举行第一次县长考试,与试者数百人,录取名额仅一名。而且,考上了也未必能得到实际任用,江西省在全面抗战之战,举行县长考试四次,共计录取63名,实际任用为县长者仅12人,不到五分之一。

    而且,考出来的县长往往仕途困顿。以湖北为例,1928年考取县长40人,五年后跟踪调查发现,3人亡故,15人赋闲,9人离省,5人转就他业,1人因案判刑,1人被交付惩戒,只有6人仍在县长任上。1930年,湖北考取县长29人,三年后跟踪调查发现,只有2人仍在县长任上。

    大多数的县长,是通过保荐选出来的。

    按国民政府的规定,举荐县长是由民政厅长提名二到三人,然后走程序转请任命。这意味着民政厅长掌握了举荐县长的权力。这些人大权在握,自然会滋生腐败,任人唯亲很普遍,买官卖官也是常事。1929年,江苏省民政厅长缪斌售卖县长和公安局长职位,一等县县长6000元;二等县县长5000元;三等县县长4000元。汤玉麟任热河省主席期间,任命县长等官员时“按缺的肥瘦、报效的多少,论价出售”。

    想当上县长不易,想把县长做安稳更困难。

    民国时期的县长更替非常频繁。仅1931年,河南就更换了县长226人次(当时河南共有112个县),平均每月更换县长16人次。1931年~1935年,河南共计更换县长513人次,平均每年约103人次。其中,商丘、安阳、确山等县1927-1937年换了25任县长,陕县换了30任。也就是说,县长的任期普遍不满一年。这种频繁更替,成了民国官场的一大顽疾。

    想要坐稳县长宝座、做满任期,至少需要满足如下条件:

    (1)祈祷省府主政者不要更换。

    县长的任命权掌握在省主席和民政厅长手里。所以,每一位省长官上台,必然出现一次县长大换血,时人将这种情况描述为“更换一次首长,荐信三尺,带员数十,赶走一半”。比如,西安事变之后,朱绍良出任甘肃省主席,前省主席于学忠的势力被驱除,“陇南原有十一个县长中,十个都被撤换了”。1940年,谷正伦出任甘肃省主席,又将“陇南11个县长全部撤掉”。再如,陈调元、方振武与石友三在1929年相继担任安徽省主席,该年安徽省的县长更调高达114次——当时安徽只有61个县。

    (2)须与当地豪绅搞好关系。

    县长上任之后,拜访当地有势力的豪绅联络“感情”,寻求其对施政的支持,是必须做的功课,否则会出现严重的后果。这些地方豪绅,往往控制着县中的书吏、粮差、政警一类职务。朱绍良做甘肃省主席,曾痛批该省“各县长平日总是深居县府,一切事情,假手于书吏”;时人也有总结称,“县长想要发财,非联系县绅不可;县绅欲保地位,亦非要好县长不行,他们的关系,如胶似漆。故欲善做县长者,甫莅任,即须与县绅联欢……”

    (3)应付好省府机关分派下来的各种苛刻任务。

    国民政府致力于“县政自治”,要求县长积极有为,官方指定的《县长须知》中,着落在县长头上的基本职责,有民政31大项、财政28大项、建设48大项等,总计172大项。每一大项中,又有许多小项,如民政类31大项可细分为160小项。这些构成了县长的“日常功课”。此外,县长还要承担许多特殊任务。比如,1930年代前期,为配合“剿匪”,江西省的县长多出了15项必须兴办的“要政”。

    名目繁多之外,工作量也是个头疼的问题。1930年代初,国民政府大兴统计之风,省府各机构群起动作,向下属县长索要各种各样的统计资料。1934年,江苏各县被要求填写的表格多达271种,从名胜古迹、中西药房到工人失业、劳资纠纷,调查对象几乎无所不包。而且表格设计繁细,不进行实地调查,根本没法填写。上级机关催逼甚急,县长们不胜其苦,只好捏造各种数据,“临表涕泣”在县长们的自嘲中有了新的时代涵义。

    上级管辖机构过多,也让县长不胜其烦。1930年的四川,县政府之上的管辖指挥机关至少有37个;同期的湖南,至少有33个;湖北至少有31个。这些上司们各有主管政务,都希望县府第一时间配合自己向下推行。于是就出现了这样的情况:

    “在战前的某一时期内,一个县政府同时接到建设厅要求浚河筑路,民政厅要求切实办理积谷,财政厅要求清追田赋,教育厅要求举办社会教育,保安司令部要求训练壮丁,专员公署要求编组保卫团等命令。”

    蒋介石的核心智囊杨永泰曾如此感慨:

    “县政府最感痛苦的事情,就是上级机关太多。同是一件互有关连的事,这个厅令叫这样办,那个厅令又叫那样办……弄得无所适从。”

    有太多的活要干,有太多的领导要伺候,可供县长调配的人力却相当有限。在1920与1930年代,一个县政府少仅10余人,多亦不过20-30人;省政府的公务员人数,少则四五百,多则逾千。县公务员人数只相当于省公务员人数的百分之二三。这种状况长期没有得到改善,1945年,四川省各县政府职员平均为66人,而省政府职员多达5536人;1946年,湖北省各县政府职员平均为65人,而省政府职员多达5035人。

    职责配置与人力配置如此不成比例,除了敷衍塞责之外,县政的运作并无别的办法。1935年,河南省第三专区第二任督察专员王泽民向省政府报告称:

    “各县县长每向泽民报告称曰:一县政府之大,庶政之繁,表册之多,仅设录事八名,焉能誊写应付愉如?纵夜以继日,欲不积压亦不可得。”

    除了不给人,还存在着不放权。王泽民在报告中写道:

    “地方一切庶政,均奉上级政府颁布条例,事无论大小,均有想想周密之规定,下级政府无周旋之余地,否则稍越范围,只有遭驳斥而已,因地制宜,因时制宜,与因事制宜,均谈不到。”

    另一方面,名目繁多的职责中,任何方面出了问题,县长都很可能会受到上级的问责。国民政府时期,对县长的惩戒甚多。1931年到1935年,河南省县长受到的行政惩罚总计750次,受到的奖励则仅有116次,惩罚次数约是奖励次数的6.5倍。1934年,河南省府考察28位县长,被评为合格者仅6位,“境内电线被窃”等事,也须向县长追责。处境如此,县长们遂以“期之若圣人,驱之若牛马,防之若盗贼”来形容省府对自己的控制。

    (4)必须当好军队的“军需兼副官”

    在那些由军阀控制的省份,想要坐稳县长,首要之务是筹钱募兵的工作必须做得漂亮。要不然,轻则丢官罢职,重则性命不保。甘肃高台县县长,因为给马步芳集团筹款不力,未能满足索求,一度被军队软禁。该县长送客,“走到城门口,却被守卫挡了驾。据说他们是奉上峰的命令,目前军款急如星火,不要放县长出门,因为前任县长是为了款子太急借机会跑到省里去了,县长无法,只好折回县政府。”1933年4月,甘肃合水县的县长裴某,因无法应付当地所驻38军催逼钱粮,只好偷偷离境不知去向,军队不肯甘休,又将该县会计主任黄调元逼得服鸦片自杀。1947年,袁第锐出任临泽县长,特意致信大军阀马步芳,要了一张马的照片,将之放大悬挂在自己的办公室,以震慑那些来县府催粮催款的小军阀。

    既然县长如此难做,何不干脆解职走人脱离苦海?

    但走人也不是一件容易的事。

    民国时期的县长,实行的是“承包体制”。即一位县长上任、卸任,不仅从科长、秘书、收发、差役这全套的班底,得随他同来同去,连上任所需的总理遗像和党国旗帜也要自备;解职时财政收支也要全盘交代清楚。

    这样一来,县长更替交接一次,全县田赋、积谷、城墙、衙署、文庙、公产等,均须清查一次。而仅盘查全县积谷一事,往往就需耗时数月。如果认真走流程,繁琐的移交手续,一般需要数月甚至几年时间,这期间所需各项费用,须由县长个人承担。如此,办移交就成了县长必须承担的一笔巨大的额外开支。比如,江西某县长在职不满两年,计其所得薪金不过4000元,而办移交的费用却高达2000元。

    这样高的交接费用,如果奉公守法,当县长肯定会成为赔本买卖。所以,时人刘道本曾言:

    “再廉洁的人员,他也得用不正常的方法去准备一笔移交费,这里面如果要研究贪污的问题,恐怕全国的官吏,最少百分之九十是犯法的,苦难的是地方人民”。

    因贪腐而导致的离任交代不清,是当时官场的通病。在四川,1935-1941年间移交不清的县长计达403人之多,每年平均有57人。在广东,1925-1936年间移交不清的县长共有548人,每年平均有49人,占到了去职县长人数的80%以上。

    其实,不单单是交接费用在迫使县长走向贪腐,民国时期与县长有关的上述种种制度设计,都是在逆向淘汰廉洁奉公之人。曾任酒泉县长的魏允之,这样概括自己的工作:

    “全副精力,须以百分之三十应付土劣;百分之三十周旋驻军各军官;百分之二十办理等因奉此;其余百分之二十姑得努力地方政治。”

    简言之,除了贪污腐败,县长几乎做不了正经事;但如果做县长本就奔着贪污腐败而去,自然也就不必再做正经事,上述种种制度设计上的问题,也就不是问题了。

    (完)

    参考资料:王奇生《民国时期县长的群体构成与人事擅递——以1927年至1949年长江流域省份为中心》,《历史研究》1999年第2期;张燕燕《民国时期河南省县长群体研究(1927年~1937年)》;张华军《民国时期河南县政研究》;尚季芳《县长难为:民国时期县级官员的艰难处境——以甘肃省为例》,田澍、何玉红《西北边疆社会研究》,中国社会科学出版社;张勇《南京国民政府时期(1927—1937)县长选拔与任用制度研究》;杨谷《1929年江苏省国民党内部的一场派系斗争》,《江苏文史资料选辑》1982年第9辑;马廷秀《百年闻见录》,甘肃民族出版社1992年版;等。

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